排污权知识,陕西环境权交易所

排污权交易的内涵

　　关于排污权交易的内涵，国内学者经过研究产生了很多有益的见解，主要有以下几类的观点：

　　其一，排污权交易是指在环境保护部门的监管下，各个排污主体将持有的排污指标在符合交易法规的条件下进行有偿转让，且权利主体通过转让排污权获取利益的行为。

　　其二，排污权交易是指管理当局制定总排污量上限，按此上限发放排污许可，排污许可可以在市场上买卖。该手段的实质是运用市场机制对污染物进行控制、管理。它把环境保护问题、排污权交易同市场经济有机地结合在一起。

　　其三，排污权交易是政府作为社会的代表及环境资源的拥有者，把排放一定污染物的权利像股票一样卖给出价最高的竞买者，污染者相互之间可以出售或转让污染权。通过污染权交易，有助于形成污染水平低、生产效率高的合理经济格局，同时也避免了在征收排污费过程中存在的问题，保证排污费超过减少排放的极限成本，最终促使环境质量随经济增长而不断改善。

　　其四，排污权交易是在满足环境保护要求的前提下，建立合法的污染物排放权利即排污权，利用市场机制通过污染者之间交易排污权，以此来控制污染排放，实现低成本治理污染的方法。

　　以上观点从不同侧面阐述了排污权的内涵，但都比较片面，有的没有突出总量控制在排污权交易过程中的重要性；有的没有揭示出排污权是作为一种经济手段进行环境管理的性质；有的忽略了排污权是环境容量资源使用权的本质。

　　本文认为，排污权交易是在一个有额外排污削减份额的公司和需要从其他公司获得排污削减份额以降低其污染控制成本的公司之间的自愿交易。它以一定地区在一定期限内污染物总量的控制为前提和目标，充分有效使用当地的环境容量资源，以经济政策和市场调节手段鼓励企业通过技术进步减少污染，进而进行企业间的排污权买卖行为，最大限度减少治理污染的成本，提高治理污染效率的一种控制污染的环境保护手段。排污权交易同传统的管理政策相比，能够更多、更快地实现污染物排放的削减。排污权交易计划的灵活性使得商人们能够评价他们的最佳控制方案，如选择内部控制或通过市场与其他人合作取得排污削减，同时，也向公众保证了他们履行排污削减的责任。它是用市场这只“无形之手”来控制环境污染的一种较为有效的方式。

排污权交易的特征

　　排污权交易是一种以市场为依托的经济政策和经济刺激手段。它充分发挥了市场机制配置资源的作用。排污权交易的特征主要表现在以下几个方面：

　　第一，排污权交易是一种平等主体之间的民事法律行为。

　　排污权交易的行为体系包括行政行为、中介行为和买卖行为。其中买卖行为是排污权交易的主要法律行为，决定排污权交易的法律性质是一种民事行为，也是排污权交易与其他环境保护手段的重要区别之一。排污权交易应遵循所有民事交易行为的基本准则，即自愿、协商、公平、有偿原则。中介机构是市场经济发展成熟的产物，排污权交易中介机构能为交易提供排污指标的供需信息，为交易创造和提供便利条件，是交易成功的有力助手。由于排污权的特殊性，其交易离不开政府的参与。政府的行政行为表现为保证交易的目的而进行的行政指导、交易过程中的行政审核、交易后的监测监督，这些均是排污权交易行为的重要组成部分。

　　第二，排污权交易是一种经济政策和经济刺激手段。

　　联合国经济组织与发展自治理事会于1991年1月提出的《关于在环境政策中使用经济手段的建议》中建议成员国更加广泛、坚定地采用经济手段，以作为其他政策手段的补充或替代。该建议提出了四类经济手段供成员国参考：第一是收费和收税；第二是可交易的许可证；第三是押金制度；第四是财政补贴。从该建议可以看出排污权交易是一种环境保护的经济手段。1992年联合国环境与发展会议通过的《里约宣言》的原则16指出：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促进环境成本内部化和利用经济手段，并且适当的照顾到公众利益，而不歪曲国际贸易和投资。”这次会议通过的《21世纪议程》第8章强调：“需要做出适当努力，更有效和更广泛的使用经济手段”；“各国政府应考虑逐步积累经济手段和市场机制经验……以建立经济手段、直接管制手段和自愿手段的有效组合”。这标志着像排污权交易这样的环境经济政策与其他环境政策是完全不同的。

　　第三，排污权交易是一种以市场为基础的污染控制模式。

　　美国联邦成文法规定了一种利用市场机制达到预防污染和废物减量化目标的“市场控制”模式。污染成本的外部化往往造成社会的不公平和经济效率低下，“市场控制”模式就是通过污染成本分配的改变来提高公平和效率，其出发点是把污染成本作为产品的一项成本，而不是任其转嫁给社会。《清洁空气法》1990年修正案中提出的排污权交易制度就是一种典型的以市场为基础的污染控制模式。如今这种模式更适应市场经济的发展，所以也越来越多地被各国政府所采用。

　　第四，排污权交易是以提供途径和手段的方式提高治理污染费用的效率，应用经济杠杆的形式调动排污企业的积极性，以实现污染物总量削减为目的。

　　它是一种具体的、操作型的政策，并不直接体现在要实现的环境目标上，而是为实现目标提供方式和手段的。排污权交易可以借助总量控制造就的政策实施条件，充分发挥灵活的经济刺激功能，弥补和纠正总量控制本身因为“命令—控制”而带来的低效率问题。理论研究和实践都表明，与浓度控制相比，总量控制，尤其是容量总量控制，是行之有效的环境容量资源保护措施。

　　第五，在规定排污总量上，排污权交易有别于我国现行的排污收费制度。

　　虽然都是基于市场的经济管理手段，但排污收费制度是先确定一个价格，然后由市场确定排污总量，即使所有企业都达标排放，排污量仍没有得到最有效的控制。而排污权交易则不同。它首先确定排污总量后再让市场确定价格，市场确定价格的过程也就是资源优化配置的过程。排污需求增加时，只是导致排污权价格的上涨，而环境状况不会继续恶化。

排污交易权的作用与意义

　　排污权交易自20世纪60年代提出以来，尤其是1990年被用于二氧化硫领域以来，已经获得了巨大的经济效益和社会效益。但是目前对于排污权交易的作用和意义即使是在实践最为成功的美国也存在着不同的看法。在美国，如新墨西哥州参议员米尼西将其称之为“80年代出现的最有希望的设想”。我国的很多学者也认为，相比传统的环境管理模式，这种市场理念的广泛应用，必定会更有效的减少污染排放。而有的学者却认为这种环境管理的手段没有想象中的完美。如美国自然资源保护联合会的律师、联邦环保局空气污染处前处长在1986年的一次谈话中把“泡泡”政策称作允许公司增加污染的一个“骗局”。同样排污权交易在中国也受到很多学者的非议，他们认为实施此政策是对西方法律的照搬照抄，在我国完全没有成功的可能性。充分合理设置和建设排污权交易市场制度，是推动我国大气污染和水污染防治工作可持续发展的重要途径，今后我国大气和水的环境保护能否取得更大的成效取决于是否形成真正意义的排污权交易市场，它不仅具有经济价值，更具有很大的环保价值。概括起来，排污权交易的主要作用和意义有以下几个方面：

削减社会整体排污费用，提高治理污染效率

　　实现排污权交易的途径是建立可转让的排污许可（TDP）市场，通过可转让的排污许可市场可以提高分配治理费用的效益。不同企业的污染治理水平有差异，传统的强制控制模式要求所有的同类的排污企业按照相同的标准排放污染物，这必然导致治理水平较高的企业弱化自己的排污治理，因为少排放并不能给企业带来经济利益，只会增加成本；而治理水平较低的企业除了缴纳超标排污费或提高排污水平外也别无他法，如此就会导致社会治理成本和效率低下，排污权交易的实质就是污染源获得了环境物品的产权，在利益最大化行为的导向作用下，污染源在购买排污权和污染治理之间做出了对自己有利的选择：当治理成本高于排污权市场价格时，污染源会少治理一些污染而通过购买排污权加以补偿；反之，如果治理成本低于排污权市场价格时，污染源则会倾向于通过治理污染而将富余的排污权在排污权交易市场出售。这使得治理任务在各个污染源企业之间实行再分配，而治理成本低的污染源企业将承担较多的治理任务，有利于社会福利的增加。在其他条件不变的情况下，排污权交易市场将导致治理成本与排污权交易价格的平衡，但是技术的改变会不断降低治理成本，那些具有先进技术的排污源企业因而会获得通过治理得到的机会，这一动力是在行政调控机制下不可能出现的。因此，只要排污源之间存在着污染治理成本的差异，排污权交易就可以使交易双方都获益，即治理成本低于交易价格的企业会把削减剩余的排污权用于出售，而治理成本高于交易价格的企业会通过购买排污权实现少削减、多排放。由于市场交易使排污权从治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，这样社会以最低成本实现了污染物的削减，环境容量资源实现了高效率的配置。

　　美国环保局自实行排污权交易后己经取得了较好的减少排污量的效果。例如在实施排污权交易之前预测，要达到规定的排放目标，不实施交易政策时每年用于达到控制目标约需要投资50亿美元，实施交易政策后每年只需40亿美元；但结果是，实施排污权交易后实际上只需要20亿美元。实践证明，排污权交易政策不仅有效地保证了环境控制目标的实现，而且节省了社会总体减排费用。

有利于排污企业自主革新，提高治污技术

　　排污权交易有可能加快污染源达标的速度，污染者对于排污收费制度和排污权交易制度的应对表现完全不同。排污权的可转让性不但刺激污染者尽早采用现有的污染治理技术，还促进其不断开发新的更有效的技术。

　　在命令控制系统下，污染源有两种选择：一是接受治理技术方案，二是反对制定的排污标准。对于治理成本较高的污染源，提高治理水平意味着付出高额的费用，最经济的解决办法就是违反制定的标准进行“超标排放”，这样做虽然也要支付一定的超标排污费，但与改进技术相比还是更经济的，因此污染源出于节省资金的目的通常选择支付排污费的方案。在排污权交易的条件下，选择技术的自由留给了排污厂商，一方面，排污厂商在企图回避法律责任时无法以技术不可行性作辩解，因此付出的费用还不如去开发新的治理技术，或购买排污。另一方面，提高新技术节省下来的排污权份额可以通过市场出售给需要排污权的污染源。这样说来，面对潜在更大的需求市场，新技术供应商就会更加积极的投资开发新技术，由于供求双方的积极性很高，有理由期望新技术的采用可以更加迅速。

有利于协调经济发展与环境保护关系

　　采用行政命令方式规定排放浓度标准，企业治理污染、削减排污量，或硬性规定不准新建、扩建、改建企业以防止增加环境中污染物的浓度，有的还对新产品和新工艺施加了比较重的惩罚，新工厂和新产品必须通过冗长的法律和行政程序才得以获准通过，结果的不确定和延误阻碍了新的投资，这样极大的束缚了地区经济的良好发展。

　　而排污权交易的灵活性使得新污染源可以通过购买排污许可从而自由进入某一地区，有助于该地区的经济增长，同时不使空气质量下降，由于这种出售的买卖交易行为，现有的污染源在经济刺激的作用下乐意自觉地增加对污染的治理，最终达到经济发展和环境保护的协调发展。

提高政府环境执法的质量

　　由于将具体的治理决策权交给了排污单位，政府部门将集中精力确定合适的环境保护目标，并能够集中精力执法，以保证目标的实现。总量控制将鼓励更广泛的公众参与。例如，公众参与总量控制目标的确定，企业积极寻找低成本污染控制方案等。排污权交易将纠正现有系统最严重的缺点之一就是环境管理部门在实施政策和有效执法方面质量低下的问题。部分原因由于现有污染者利用排放标准这些复杂的经济技术条件来拖延守法。管理部门对于检测投资较少也是原因之一。由于检测不足，管理部门必须依靠污染者提供关于排放的大量信息，由于排污者往往不愿意申报超标情况，环保局很自然的会对执法产生过分乐观的观点。排污权交易将为有效监测和执法提供更强的刺激。如果污染者不希望严格执法，这可以反映在交易市场的低价竞标。当非法排放不存在较大被发现的风险时，污染者必定不会投资购买排放许可了。而在排污权交易制度下，监测和执法将是管理机构的头等大事。此外，许可的所有者也都将支持严格的执法，以保证自身持有的许可不会因为其他污染者的欺诈行为而贬值。市场经济体制下，企业作为真正的法人实体，治理环境污染的责任完全应由企业自己负担，治理污染应当是企业最正常的经济行为之一。