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文章来源：生态环境部环境规划院，本文内容节选自《国家“十四五”生态环境政策改革重点与创新路径研究》

关键词：“十四五”规划；生态环境政策；改革；重点；路线图

第一作者简介：董战峰，博士，研究员，博士研究生导师，研究方生态环境管理与政策。

深化生态补偿制度改革。统筹各领域、各要素生态补偿，推进实施综合生态补偿；完善国家重点生态功能区转移支付机制，继续推进跨省界流域上下游生态补偿机制建设，研究建立海洋生态环境损害赔偿责任制度，推进形成市场化、多元化生态环境补偿机制。

健全生态环境权益市场交易机制。在全国范围内推开碳交易市场，继续推动排污权交易、资源权益交易，建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源产权制度。五是完善绿色金融体系。引导和鼓励长江等重点流域以及粤港澳大湾区等重点区域探索设立绿色发展基金，健全绿色资本市场，完善环境信用评价和上市公司环境信息披露制度。

“十四五”环境经济政策改革框架 

资料来源：生态环境部环境规划院

深化绿色发展四大结构调整政策

“十四五”时期，结构调整结构是生态环境保护工作的重心，政策重心进一步从污染治理末端的污染防治向污染治理前端的发展源头调整，更加突出绿色发展和生态环境保护工作的深度融合，结构调整成为生态环境政策体系调控的主要领域，尤其是创新发挥好激励引导类政策工具的作用。

一是以非电重点行业超低排放补贴、水电价阶梯激励政策为主要“抓手”促进产业结构绿色转型调整。深化供给侧结构性改革政策创新，持续推进“散乱污”治理政策，深化工业行业超低排放政策，建立排放绩效导向、阶梯式激励、差别化补贴的超低排放补贴模式；完善节能环保产业“提质上档”驱动政策，加强税式优惠等政策激励；完善绿色产品生产与供给政策，继续推进完善绿色采购清单。

二是以补贴、电价改革为主要抓手推进能源节约利用与结构调整。完善清洁能源推广和提效政策，继续实施清洁取暖补贴政策，完善以财政投入为引导、金融资金和社会资本共同参与的投融资模式，扩大大气污染防治重点区域煤炭减量替代政策范围；继续完善资源定价政策改革，协同建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。

三是以补贴、税收优惠激励为抓手推进交通运输结构优化调整。通过多元投入、税收优惠等政策推进交通运输结构调整，实施“车—油—路”一体的轻型车超低排放，推动实施新车碳排放标准；完善柴油货车税收优惠政策，扩大汽车消费税征收范围，进一步拉开汽油和柴油的消费税税率差距，加强细化车船税税额；制定实施岸电激励政策。

四是以补贴、电价等激励政策为重点推动农业绿色发展[12]。调整现有对农药、化肥和地膜的补贴政策，研究低毒低残留农药、有机肥、可回收地膜的补贴政策；探索多元化、差别化的农业补贴激励机制[13]，建立健全耕地、草原、渔业水域等领域的生态补偿政策体系；实施电价优惠推进绿色农业生产和农村污水处理设施运营，研究制定有机肥厂、规模化大型沼气工程、畜禽粪污第三方处理用地用电优惠政策。

健全生态环境空间管控政策

“十四五”时期，空间资源的优化配置和守牢底线是一项新的挑战，要实施好空间的生态环境属性差异化管控，需要在“十三五”生态环境空间管控工作的基础上，进一步健全生态环境空间管控政策体系。

一是实施水气土环境要素质量分区管控政策。继续推进优化实施以控制单元为基础的水环境质量目标管理，将流域生态环境保护责任层层分解到各级行政区域，全面建立完善流域水环境质量责任管理体系[14-15]；重点区域实行大气环境分区管控，强化行政处罚、环保督察、经济政策等组合调控；完善建设用地准入清单政策和农用地分类管理政策，重点制定受污染耕地安全利用和综合防控政策，制定重点区域、重点行业、典型地块污染风险防控政策。

二是建立重要生态空间分区管控政策。以生态保护红线和自然保护地为重点，合理分区实行差别化管控要求，建立健全生态补偿长效机制和多渠道生态建设资金投入机制；加强海洋保护区、海洋生态保护红线区、海洋生态修复工程实施区“三类区域”分类管控，积极制定海洋生态补偿、损害赔偿、海洋垃圾清理等政策，建立激励与约束并重的政策体系。

三是推进“三线一单”为基础的生态环境空间管控政策。将污染源普查、环境调查、环境监测、排放清单、排污许可、执法审批数据与“三线一单”和功能区划成果融合，形成“三线一单”数据标准、技术规范、配套规整和管理政策。

四是加快完善生态环境空间管控配套政策。综合生态环境各要素管控分区及重点资源利用管控分区，建立区域生态环境空间评价制度和生态环境管控清单准入制；建立生态环境空间监测考评机制，基于分区构建“纵横联合”的生态环境监管管理体系，建立不同类型生态环境空间监督与绩效考核评价体系。

完善环境质量管理政策机制

环境质量持续改善依然是“十四五”时期的核心工作，进一步健全环境质量管理政策机制，不仅进一步强化考核落责，更要加强正向激励，形成政策链条和体系，在环境质量达标管理中充分发挥多种政策工具的协同作用。

一是完善以考评为主的生态环境质量管理政策体系。推进建立完善的生态环境质量监测、评价、考核、责任、奖惩环境质量管理体系，并强化考核结果与财政资金、官员升迁等政策的衔接增效。

二是完善环境质量管理的污染物总量减排制度。实施挥发性有机物、总磷、总氮约束性指标管理，实施固定源与非固定源“双控”管理。

三是建立全生命周期生态环境风险防范和应急管理政策体系。完善事前防范和管理标准体系建设，完善事中处置政策，完善环境事故事后赔偿和修复政策，进一步健全环境损害鉴定评估与赔偿技术规范体系和污染治理与修复制度体系[16-17]。

四是健全生态环境健康风险管控环境政策体系。推进环境健康风险管理试点，建立环境体检、责任保险、专业服务、风险防范、损害理赔为一体的绿色金融环境风险防范体系，加强生态环境健康风险信息透明度机制和能力建设。

优化生态环境市场经济机制

生态环境市场机制需要进一步调整和优化，进一步提升市场经济政策在生态环境政策体系中的地位和作用，更加注重经济政策的完善、政策手段组合优化调控，增进政策调控功能和实施效能。

一是完善生态环境财政制度。健全生态环境财政预算支出制度，改革节能环保财政账户，全面建立生态环境质量改善绩效导向的财政资金分配机制，补贴从生产端为主逐步调整到消费端为主，补贴方向调整为针对生态环境技术创新应用[18-19]。

二是深化绿色税费价格政策机制改革[20]。完善环境保护税、绿色税收优惠、资源税等生态环境保护相关税政策，调整环境保护税征收调控范围，推进将生态环境外部成本纳入资源税改革；完善环境基础设施公共服务供给收费政策，推动建立全成本覆盖的污水处理费政策，建立有利于促进垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理的税费激励机制，研究建立健全覆盖成本并合理盈利的固体废物处理收费机制。

    三是深化生态补偿制度改革。统筹各领域、各要素生态补偿，推进实施综合生态补偿；完善国家重点生态功能区转移支付机制，继续推进跨省界流域上下游生态补偿机制建设，研究建立海洋生态环境损害赔偿责任制度，推进形成市场化、多元化生态环境补偿机制[21-22]。

    四是健全生态环境权益市场交易机制。在全国范围内推开碳交易市场，继续推动排污权交易、资源权益交易，建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源产权制度。

五是完善绿色金融体系。引导和鼓励长江等重点流域以及粤港澳大湾区等重点区域探索设立绿色发展基金，健全绿色资本市场，完善环境信用评价和上市公司环境信息披露制度。

建立健全生态环境治理格局

生态环境治理需要充分发挥各方治理主体的积极性自觉性、能动性，各就其位、各司其职，最大程度动员各相关方力量，既要落实责任，也要保障权益；既要加大违规惩戒，也要加强正向奖惩激励。

一是完善生态环境保护督查制度体系。推进生态环境督查制度化、规范化、精简化，形成中央生态环境保护督查、部门生态环境保护专项督查、省级政府环境监察体系合理分工、高效协作的督查制度，强化对地方党委政府履责的监督力度，以督查落实“党政同责”和“一岗双责”。

二是建立排污许可证管理政策体系。建立基于环境容量管理的排污许可制，以排污许可证为核心，加快整合点源管理手段，强化许可证实施监管，完善排污许可证管理技术体系。

三是提升各级党委政府生态环境治理能力。强化各级党委在生态文明建设和生态环境保护中的领导作用，推进开展省级及以下生态文明建设绩效考核机制。

四是推动形成美丽中国建设全民行动体系。提升全民参与环境治理意识和能力，形成党委领导、政府主导、企业实施、社会参与的大生态环境治理格局。建立与完善人民环保监督员制度。

五是充分发挥人大政协、“两法”治理功能。积极推动法律监督与公众监督、舆论监督相结合，将政协生态环境治理监督纳入政治协商和民主监督范围，完善落实和反馈机制。健全检察机关提起公益诉讼制度，与环境执法机关共同推进环境治理。

积极推动全球生态环境治理合作

“十四五”时期，国际形势复杂多变，充满不确定性，需要履行好国际生态环境责任，积极通过深化全球生态环境合作，提供更多全球公共物品，打造人类命运共同体，为人类可持续发展事业做出新贡献。

一是推动落实2030年可持续发展议程。动态跟踪评估《2030年可持续发展议程》中生态环境目标指标进展，定期发布《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》。

二是积极参与全球生态环境治理。创新多边合作思路，加强与联合国环境规划署、联合国开发署、联合国工业发展组织等国际组织和机构的合作伙伴关系，积极参与亚太经合组织、金砖国家等合作机制框架下环保领域交流合作。

三是深化“一带一路”生态环境领域合作，强化绿色“一带一路”建设与共建国家和地区可持续发展目标与战略政策的协调，推动《“一带一路”绿色投资指引》编制实施，积极推进绿色发展和生态环境保护标准国际互认。

四是推进绿色贸易与绿色责任投资。加强对环境措施的贸易合规性审查，推动降低、取消重污染行业产品的出口退税、适度提高出口量较大的“两高一资”行业的环境标准，推动发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革，推进可持续生产与消费及绿色供应链国际合作。