中国排污许可证制度推进情况

早在2016年的全国环境保护工作会议上，陈吉宁部长就透露了“所有固定污染

源的企业排污许可制工作，先选择污染物排放量较大、管理基础较好的行业和地区开展试点，到2020年实现许可证发放覆盖所有固定污染源”的信息，预示着关于排污许可制度的改革即将展开，过去的肆意排污、无证排污会逐步变为不可能。

2016年5月，海南成为了全国排污许可证制度试点改革的探路者，开始尝试给火电、石化、造纸行业颁发属于它们的“身份证”；与其几乎同时，吉林、陕西等地开始建立排污许可证信息平台；同年11月，《控制污染物排放许可制实施方案》正式发布，作为排污主体的企事业单位，从此都要持证排污，执行“一证式”管理。

随着国办及环保部方案和相关规定的出台，各地也依据实际，展开了排污许可证申领、核发、管理工作，全国范围内许可证改革工作的序幕陆续拉开，从最初的海南开始，北京、吉林、辽宁、浙江、安徽等十余个省市也开始动作，在切实落实和推进排污许可证的道路上探索前进着。

上个月发布的《重点行业和流域排污许可证管理试点工作方案》（征求意见稿）中，给出了2017年行业试点范围和地区，并提出从2017-2019年在嘉兴、济宁、无锡及临沂四市推行流域排污许可制度。从方案未出台前环保部悄然的悄然动作，到重磅政策逐一出台，推进排污许可制改革，将其建设成为固定污染源环境管理的核心制度，提高环境管理精细化水平，政府决心是有目共睹的，鉴于其在我国推行诸多年，仍存在的问题，如何做好与环评制度、总量控制制度的完美衔接，还是需要一段时间的长久努力。

新的排污许可证申领、核发、管理工作在各地开展的具体情况

浙江

浙江省积极推进排污许可证“一证式”改革，将绍兴、台州、舟山、海宁、长兴、椒江、桐庐、义乌、天台、浦江3市7县作为试点，研究制定改革方案，理顺环保内部管理职能，取得阶段性成果，已进入全面评估试点成效阶段。浙江省环保厅指导嘉兴市对全市28家造纸企业开展排污许可证填报培训及现场申报工作，并委托第三方现场审核造纸企业填报情况。

重庆

重庆市按照国家统筹安排，起草了本市排污许可制实施方案，将国家要求纳入《重庆市环境保护条例》（修订草案），将火电、造纸企业排污许可证核发工作列入2017年全市环保工作重点任务并纳入对区县的年度考核，将火电、造纸企业排污许可证执行情况列为今年监管执法重点。执行过程中，重庆市清理出应纳入排污许可管理的火电、造纸企业90余家，系统培训了有关区县环保局和企业人员，研究确定首批企业技术审核程序和审核内容，制定了《重庆市火电、造纸行业企业排污许可证载明环境管理事项要求》，进一步明确企业排放要求，补充和完善企业自行监测、台账记录和执行报告的要求。目前，重庆市第一批9家火电企业和6家造纸企业均已经完成企业申报和信息公开，进入到审核程序。

海南

海南省成立了排污许可证制度试点工作领导小组，编制试点工作方案和排污许可证申领技术路线，起草《海南省排污许可实施条例》（草案），研究编制石化工业排污许可技术规范初稿，组织起草了火电行业污染物排放的地方标准。此外，海南省还与中石化、中石油、中海油等石化企业签订了合作框架协议，组织11家单位专题研究石油化工、火电和造纸等行业排污许可申报文件及载明内容，多次深入企业现场调研，编写出版了《美国排污许可证制度200问》，供学习参考使用。

北京

北京市启动了全市排污许可证管理工作，目前动员和培训了各区环保部门和首批发证的25家火电、造纸及水泥高架源企业。

江苏

江苏省成立了排污许可改革试点工作组，摸底调查出近700家需纳入排污许可证管理的火电、造纸、水泥企业，组织编写火电、造纸行业排污许可证申请与核发工作手册，组织技术力量现场指导企业申请排污许可证，同时提前探索基于排污许可制度的环境监管体系。

山东

山东省济宁市承担着流域排污许可管理试点任务，不仅成立了试点工作领导小组，编制实施了试点方案，还开发了排污许可监管平台。目前，平台已正式上线，实时更新自动监测数据，结合企业排污许可量，实施预警分析。

辽宁

辽宁省起草了《辽宁省控制污染物排放许可制实施计划》，于2017年1月11日经省政府会议讨论通过，明确要求各市市长负总责。辽宁省环保厅成立了排污许可专项小组办公室，集中力量指导各市做好相关实施工作，将排污许可制落实情况纳入环保督查，组织各市环保部门和重点企业先行做好相关准备工作。辽宁省明确将持证排污情况纳入企业环境信用评价指标体系，设立有奖举报热线，鼓励全社会监督。

其他

除此之外，其他各省市也积极开始动作，如：湖北印发《开展火电、造纸行业污染源排污许可证管理工作的通知》，山西印发《关于推进落实全省排污许可证核发工作的通知》，青海印发《关于认真做好全省火电、钢铁、水泥行业排污许可证管理工作的通知》，福建印发《关于火电、造纸行业申领新版排污许可证的通知》，安徽对火电、造纸行业企业申领排污许可证相关事项做了公告，上海开展火电、造纸行业排污许可证核发和管理工作，新疆在乌鲁木齐开展火电、造纸行业排污许可证核发试点工作。

美国是如何实施排污许可这项制度的？

作为最早实施排污许可证制度之一的美国，政策实施后取得了不错效果。以美国污水排污许可证为例，其依据为《清洁水法》。《清洁水法》规定任何从点源向水体排放污染物的行为，不论是否会对受纳水体产生污染，都必须获得排污许可证，并遵守许可证规定的排放限制标准和污染排放时间表，否则即属违法。美国环保局及州环保局为许可证发证部门，有如下特点：

一是排污许可证同时满足多重标准，核心目标是水质改善。美国污水排污许可证必须同时满足排放标准和水质标准以及最大日负荷总量的要求，使点源污染控制直接与水体水质改善联系。许可证从基于技术的排放限值和水质标准两个层面控制点源污染排放。

最大日负荷总量管理是对不达标水体进行修复前的污染分配工具，可总体考虑对不达标水体造成影响的点源和非点源，并在所有点源和非点源间进行污染负荷分配。最大日负荷总量不具强制性，需要通过排污许可证、联邦赠款支持的自愿减排活动(如非点源污染控制)、州和地方法律和法令要求、个人和自愿的行动来控制。目前，联邦和各州已经为7万个受损水体制定了最大日负荷总量分配方案。

二是污水排污许可证发放由美国环保局和各州环保局分工合作。美国环保局有48名工作人员专门负责许可证事务，从许可证颁发对象上看主要负责全国船舶、建筑、雨水等一般许可证的颁发，以及所有许可申请的审查。同时，美国环保局授权州政府执行相关许可证发放及监督。通常，经由州颁布的许可证或执行的项目，美国环保局将不再处理，但美国环保局必须检查由州颁发的许可证，并有权反对许可证中有同联邦要求有矛盾的内容。对于未得到美国环保局授权或者未得到全部许可证授权的州而言，许可证的颁发由美国环保局区域办公室负责。

三是污染物覆盖范围广，对不同点源实施分类管理。美国许可证管理对污染物的定义范围很广，包括排放至水中的任何类型的工业、城市、农业废弃物，分为3类：一是常规污染物(BOD5、总悬浮固体、大肠菌群、pH、油和油脂)；二是有毒污染物(重金属及人造有机化合物)；三是非常规污染物(氨、氮、磷、COD等)。对不同点源颁发不同的许可证，从便于管理角度出发，分为一般许可证和个体许可证，然后根据污染物排放设施类型再进行分类管理。

一般许可证无需个别申请，审批程序简单，适用于一定地理区域内具有某种共同性质的特定排污设施。具体包括：雨水点源、相同或实质上相类似的行业的设施、排放同类废物或从事同类型的污水利用和处置活动的设施、对下水道污泥利用及处置要求相同排放限制与运营条件的设施、要求相同或相似监控措施的设施。

个体许可证是专门适用于个别设施的许可证，它针对这一设施的具体特征、功能等规定特别的限制条件和要求。许可证有效期一般为5年，在许可证到期之前，排污设备运营者须申请新的许可证。

四是将许可证作为执法的重要依据，并以违法成本高为原则强制执法。《清洁水法》第309条对违法排污的各类处罚作出规定。环境保护主管部门可以根据许可证中的排放监测、设施检查等内容进行跟踪，如果设施发生违反许可证限值和条款的情况，许可证管理机构可以及时发现并对违反许可证规定的行为进行纠正。

根据违法行为的情况，可以追究违法企业的民事或刑事责任。民事执法包括环保局采取的行政处罚、司法部门代表环保局和其他部门采取的处罚、公民提起的诉讼等。罚款按每种污染物计算，并且与按日计罚挂钩。

五是制定具体详细的技术导则，兼具科学性和灵活性，增强可执行性。为落实许可证要求，美国环保局制定了国家污染物排放削减系统指南，分12章详细介绍了申请程序、基于技术的排放限值、基于水质的排放限值、监测与报告要求、特殊情形、内容调整、行政管理程序、实施与强制执行等内容，为企业许可证编写提供参考。基于技术的排放限值是根据技术和资金的可获得性而设立的最低出水水质要求。目前，美国环保局已经为钢铁等55个行业、90多个经济部门制定了排放限值导则和规范。如果排放限值导则没有要求，则其排放限值需要在许可证中基于“许可证编写者的最佳专业判断”逐个制定。关于罚款中的金额确定，专门开发了数学模型，对30多个行业制定了不同罚款方案。

美国排污许可证集合了对企业守法的管理要求，细化了企业的信息报告责任，建立了一套针对企业排放信息的报告、检查和追责体系，从而保证了企业实际排放和环境管理信息的真实性和准确性，为环保监管机构建立了一套可用于决策的排放源数据。虽然对于企业守法证明义务的一系列规定是在法律中规定的，但是许可证将这些制度整合在对企业的统一要求中，便利了企业的守法，为企业守法证明提供了有力支撑。

如果我国排污许可制度也试图建立企业的自报制度，以下几个问题值得思考：一是梳理现行法律法规中关于监测记录与报告的要求，确保现有法律可以为企业守法证明提供法律依据；二是要在许可证中对监测记录保存报告守法证明等给予明确规定，使之具有可操作性；三是加强对报告违法行为的追责，虽然环保法已对数据造假行为做出了处罚规定，但对于其它报告违法行为并没有处罚规定，这需要在立法上予以补充。

（来源：全球节能环保网）